Rotterdam, Kralingen, woongebouw in vijf lagen

Voor het eerst toetst de Raad van State of de welstandscommissie zijn werk inhoudelijk goed gedaan heeft. Sinds 6 mei 2009 acht de Raad van State het niet meer noodzakelijk dat een bezwaar tegen het oordeel van de welstandscommissie altijd gebaseerd moet zijn op een deskundig tegenadvies (second opinion). Wie goed motiveert waarom de welstandscommissie gedwaald zou hebben, kan dat sindsdien ook zonder second opinion doen. (uitspraak van 6 mei 2009, zaak nr 200804977/1)
De consequentie van die uitspraak is dat de Raad van State voortaan zelf moet onderzoeken of de bewering van een bezwaarmaker juist is. In deze uitspraak onderzoekt de Raad van State, aan de hand van foto's en van de welstandsnota, of de welstandscommissie het juiste gebiedstype en de juiste criteria heeft gehanteerd bij de bepaling van het welstandsoordeel. De uitspraak valt gunstig uit voor de welstandscommissie. (zie in de uitspraak de punten 2.6.1 en 2.6.2)

LJN: BL7767, Raad van State , 200902809/1/H1 
Datum uitspraak:    17-03-2010
Datum publicatie:    17-03-2010
Rechtsgebied:    Bouwen
Soort procedure:    Hoger beroep
Inhoudsindicatie:    Bij besluit van 10 november 2006 heeft het dagelijks bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk (hierna: het dagelijks bestuur) aan Funis Holding B.V. vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een woongebouw aan de Polanenstraat 7-13 te Rotterdam (hierna: het perceel).
Uitspraak
200902809/1/H1.
Datum uitspraak: 17 maart 2010

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de vereniging Bewonersvereniging Kralingen-Oost, gevestigd te Rotterdam, en anderen,
2. [appellante sub 2], wonend te [woonplaats], en anderen,
appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 27 februari 2009 in zaken nrs. 08/726 en 08/727 in het geding tussen:

de vereniging Bewonersvereniging Kralingen-Oost en anderen,
[appellante sub 2] en anderen

en

het dagelijks bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk.

1. Procesverloop

Bij besluit van 10 november 2006 heeft het dagelijks bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk (hierna: het dagelijks bestuur) aan Funis Holding B.V. vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een woongebouw aan de Polanenstraat 7-13 te Rotterdam (hierna: het perceel).

Bij separate gelijkluidende besluiten van 8 november 2007 heeft het dagelijks bestuur de door de vereniging Bewonersvereniging Kralingen-Oost en anderen (hierna: de Bewonersvereniging en anderen) en
[appellante sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard (hierna: het besluit van 8 november 2007).

Bij uitspraak van 27 februari 2009, verzonden op 12 maart 2009, heeft de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank) de door de Bewonersvereniging en anderen en [appellante sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit van 8 november 2007 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de Bewonersvereniging en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 april 2009, en [appellante sub 2] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 april 2009, hoger beroep ingesteld.

Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.

Bij separate gelijkluidende besluiten van 5 november 2009 heeft het dagelijks bestuur de tegen het besluit van 10 november 2006 gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard onder wijziging van de motivering van de besluiten van 8 november 2007 ten aanzien van de eisen van welstand en de parkeereis en onder handhaving van die besluiten voor het overige. Daarbij heeft het dagelijks bestuur aan de bouwvergunning de voorwaarde verbonden dat de kadastrale percelen met nummers KLG00 F 3654/F 3653/F 3652/F 3596 en F 3371 worden samengevoegd.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellante sub 2] en anderen gronden tegen dat besluit aangevoerd.

Het dagelijks bestuur heeft een reactie gegeven.

De Bewonersvereniging en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2010, waar de Bewonersvereniging en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [appellante sub 2] en anderen, in persoon van [appellante sub 2], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. J. de Vries, ambtenaar werkzaam bij de deelgemeente, zijn verschenen.

Na de zitting hebben de Bewonersvereniging en anderen en het dagelijks bestuur op verzoek van de Afdeling (een gedeelte van) de Koepelnota Welstand Rotterdam overgelegd.

2. Overwegingen

2.1. Het bouwplan voorziet op het perceel ter plaatse van vier te slopen panden in de oprichting van een woongebouw in vijf bouwlagen met een hoogte van circa 15,60 meter.

2.2. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht Kralingen". Ingevolge het bestemmingsplan zijn op het perceel maximaal vier bouwlagen toegestaan. Het dagelijks bestuur heeft ten behoeve van het bouwplan in het besluit op bezwaar met toepassing van artikel 25, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de planvoorschriften vrijstelling verleend voor het vergroten van het maximaal toegestane aantal bouwlagen met één bouwlaag. Voorts heeft het dagelijks bestuur ten behoeve van het bouwplan met toepassing van artikel 25, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de planvoorschriften vrijstelling verleend, opdat kan worden voldaan aan de ingevolge de Bouwverordening der gemeente Rotterdam (hierna: de Bouwverordening) te stellen parkeereisen.

2.3. Ingevolge artikel 25, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de planvoorschriften kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van de desbetreffende bepalingen van het bestemmingsplan voor zover afwijking van de bestemming noodzakelijk is ten einde te kunnen voldoen aan de ingevolge de Bouwverordening - zoals deze luidt op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan - te stellen parkeereisen.

Ingevolge het eerste lid, aanhef en onderdeel f, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van de desbetreffende bepalingen van het bestemmingsplan ten behoeve van het vergroten van het toegestane aantal bouwlagen met een bouwlaag van de gebouwen, bedoeld in de artikelen 4 en 5, in die gevallen dat realisering van het bouwprogramma dit noodzakelijk maakt en de gegeven stedenbouwkundige situatie zonder bezwaar een meer intensieve bebouwing in deze zin toelaat, met dien verstande dat, voor zover een vrijstelling betrekking heeft op een laag met een profiel dat niet blijft binnen het profiel van een kap met dakhellingen van 60 graden, burgemeester en wethouders, alvorens vrijstelling te verlenen, belanghebbenden gedurende vier weken in de gelegenheid stellen, hun zienswijze op het verlenen van de vrijstelling schriftelijk bij hun college kenbaar te maken. Het bouwplan ligt daartoe gedurende deze termijn voor een ieder ter inzage.

2.4. De Bewonersvereniging en anderen en [appellante sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur ten onrechte vrijstelling voor het bouwplan heeft verleend met toepassing van artikel 25, eerste lid, onder f, van de planvoorschriften. Zij stellen daartoe dat de rechtbank ten aanzien van het begrip "bouwprogramma" ten onrechte zonder nadere motivering de uitleg van het dagelijks bestuur heeft gevolgd. De Bewonersvereniging en anderen voeren daartoe voorts aan dat de rechtbank de noodzakelijkheid van de extra bouwlaag ten onrechte heeft beoordeeld in het licht van de stedenbouwkundige situatie, alsmede dat de rechtbank heeft miskend dat de vijfde bouwlaag niet blijft binnen het voor een kap voorgeschreven profiel van 60 graden.

2.4.1. Vaststaat dat de term "bouwprogramma" die voorkomt in artikel 25, eerste lid, aanhef en onderdeel f, van de planvoorschriften in het bestemmingsplan niet is omschreven. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank de uitleg van het dagelijks bestuur, dat deze term taalkundig synoniem is met "bouwplan", niet heeft mogen volgen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de term "bouwprogramma" wordt gebruikt in een planvoorschrift waarmee de mogelijkheid wordt gecreëerd in een individueel geval vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het bestemmingsplan en dat in hetzelfde artikelonderdeel onder II wel de term "bouwplan" wordt gebruikt om hetzelfde aan te duiden.

De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur de voorziene extra bouwlaag niet ten onrechte noodzakelijk heeft geacht en terecht de gegeven stedenbouwkundige situatie daarbij heeft betrokken. Voorts heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat met het toevoegen van een extra bouwlaag een betere aansluiting met het naastgelegen gebouw wordt bereikt. Ter zitting is gebleken dat het toevoegen van een extra bouwlaag zich ook goed verdraagt met de hoogte van de tegenoverliggende panden. Dat de verleende vrijstelling voor het toevoegen van een extra bouwlaag slechts de commerciële belangen van Funis Holding B.V. dient, zoals is aangevoerd, vindt geen steun in het bestreden besluit, zodat de rechtbank ook daaraan terecht is voorbij gegaan.

Ter zitting is voorts komen vast te staan dat de voorziene extra bouwlaag, ofschoon geen kapverdieping, blijft binnen het profiel van een kap met dakhellingen van 60 graden.

Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid met toepassing van artikel 25, eerste lid, aanhef en onder f, van de planvoorschriften vrijstelling heeft kunnen verlenen voor een extra bouwlaag. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gevonden voor een ander oordeel.

De betogen falen.

2.5. De Bewonersvereniging en anderen betogen dat de rechtbank in haar overweging met betrekking tot de verleende vrijstelling om te kunnen voldoen aan te stellen parkeereis ten onrechte heeft verwezen naar artikel 2.5.30, vierde lid, van de thans geldende Bouwverordening in plaats van naar het desbetreffende artikel van de Bouwverordening, zoals dat luidde ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan.

2.5.1. Niet in geschil is dat ingevolge de Bouwverordening, zoals deze gold ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan, het bouwplan dient te voorzien in 15 parkeerplaatsen op eigen terrein. Teneinde aan deze parkeereis te kunnen voldoen is in het bouwplan voor een parkeervoorziening op het binnenterrein gekozen. De rechtbank heeft geconstateerd dat 9 van de voorziene 15 parkeerplaatsen en de onderdoorgang die toegang moet bieden aan de overige 6 parkeerplaatsen niet op eigen terrein zijn voorzien, doch geen vrijstelling van de parkeereis in de Bouwverordening is verleend. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank bij de vaststelling dat van de parkeereis in de Bouwverordening geen vrijstelling is verleend, niet terecht is uitgegaan van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening zoals deze gold ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. De Bouwverordening die gold ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan is uitsluitend relevant in het kader van het verlenen van vrijstelling van het bestemmingsplan om te kunnen voldoen aan de in die Bouwverordening gestelde parkeereisen.

Het betoog faalt.

2.6. De Bewonersvereniging en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand, nu niet is onderkend dat de bijzondere welstandscriteria voor het gebiedstype stedelijk villagebied van toepassing zijn.

2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 mei 2009 in zaak nr. 200804977/1) mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.

2.6.2. Uit de Koepelnota Welstand Rotterdam (hierna: de Koepelnota) volgt dat de inhoudelijke grens tussen de verschillende daarin beschreven gebiedstypen niet altijd scherp is en voorts dat de begrenzing op de bij de Koepelnota behorende globale kaart met gebiedstypen indicatief is aangegeven. Voorts is in de Koepelnota te kennen gegeven dat in geval van twijfel het college, respectievelijk het dagelijks bestuur van de deelgemeente, gehoord de Commissie voor Welstand en Monumenten Rotterdam (hierna: de Welstandcommissie), nader vaststelt wat de correcte context en de daarbij behorende gebiedstype criteria zijn. Aan de kaart zijn in dit verband geen rechten te ontlenen. De Welstandscommissie heeft diverse keren advies uitgebracht en heeft het bouwplan niet in strijd met redelijke eisen van welstand geacht. Zij heeft in haar advies uitvoerig gemotiveerd dat het bouwplan deel uitmaakt van het in de Koepelnota omschreven gebiedstype niet-planmatige uitbreidingen. Daartoe heeft zij overwogen dat het desbetreffende gedeelte van de Polanenstraat met zijn stenige karakter en vrij eenvoudige, lange gevelwanden zonder voortuin of straatbomen het karakter heeft van een dienststraat, zoals omschreven binnen voormeld gebiedstype. In relatie tot de omgeving van het bouwplan heeft zij overwogen dat het bouwplan voldoet aan de bijzondere welstandscriteria voor dit gebied, doordat het zich voegt in het straatbeeld als geheel en aansluit bij het bestaande ritme in de gevelwand, bestaande uit verticale gevelopeningen en horizontale banden. Ter zitting heeft de Afdeling aan de hand van de tekening op pagina 278 van de Koepelnota vastgesteld dat het in geding zijnde gedeelte van de Polanenstraat inderdaad een zogenoemde dienststraat betreft, behorend bij het gebiedstype niet-planmatige uitbreidingen. De door de Bewonersvereniging en anderen overgelegde uitvergroting (productie 12 bij hun hoger beroepschrift) biedt geen grond voor het oordeel dat het gebiedstype stedelijk villagebied van toepassing is, reeds omdat deze uitvergroting als zodanig geen deel uitmaakt van de Koepelnota. Het dagelijks bestuur heeft zich in redelijkheid op het advies van haar Welstandscommissie mogen baseren en het bouwplan gelet daarop terecht in overeenstemming met redelijke eisen van welstand geacht. Nu het dagelijks bestuur in het besluit op bezwaar echter abusievelijk heeft overwogen dat het bouwplan in stedelijk villagebied is gesitueerd, heeft de rechtbank dat besluit terecht vernietigd wegens een ondeugdelijke motivering.

Het betoog faalt.

2.7. [appellante sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat in het rapport luchtkwaliteit dat aan het besluit ten grondslag ligt van onjuiste invoergegevens is uitgegaan. Zij stellen daartoe dat het aantal verkeersbewegingen in de oorspronkelijke situatie te hoog is vastgesteld.

2.7.1. Peutz B.V. heeft onderzoek verricht naar de gevolgen van het bouwplan voor de luchtkwaliteit. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het "Rapport Luchtkwaliteit ter hoogte van Polanenstraat 7-13 te Rotterdam" van 24 april 2007. Daargelaten dat in hetgeen [appellante sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen grond is te vinden voor de opvatting dat niet van de juistheid van de schatting van het aantal verkeersbewegingen in de oorspronkelijke situatie mocht worden uitgegaan, kan hun betoog niet leiden tot het oordeel dat het dagelijks bestuur uit een oogpunt van luchtkwaliteit geen vrijstelling had mogen verlenen voor het bouwplan, nu uit het rapport volgt dat het bouwplan niet leidt tot overschrijding van in verband met de luchtkwaliteit te stellen grenswaarden. Een lagere schatting van het aantal verkeersbewegingen in de oorspronkelijke situatie maakt dit niet anders.

Het betoog faalt.

2.8. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.9. Bij separate en gelijkluidende besluiten van 5 november 2009 (hierna: het nieuwe besluit) heeft het dagelijks bestuur, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door appellanten gemaakte bezwaar. Aangezien bij het nieuwe besluit niet aan de bezwaren van appellanten is tegemoetgekomen, worden de hoger beroepen van appellanten, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.

2.10. Ingevolge artikel 56 van de Woningwet, voor zover thans van belang, mogen burgemeester en wethouders aan de bouwvergunning slechts voorschriften of beperkingen verbinden ter bescherming van de belangen ten behoeve waarvan de voorschriften strekken krachtens welke de vergunning wordt verleend en waaraan het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft moet voldoen.

2.11. Bij het nieuwe besluit heeft het dagelijks bestuur aan de bouwvergunning de aanvullende voorwaarde verbonden dat de kadastrale percelen met de nummers KLG00 F 3654/F 3653/F 3652/F 3596 en F 3371 worden samengevoegd. De gestelde voorwaarde heeft tot gevolg dat pas van de bouwvergunning gebruik kan worden gemaakt, als de percelen genoemd in de voorwaarde alle in eigendom zijn bij vergunninghoudster Funis Holding B.V. Alsdan wordt voldaan aan de in de Bouwverordening gestelde eis dat de parkeerplaatsen op eigen terrein worden gerealiseerd. Geen grond bestaat voor het oordeel dat deze voorwaarde niet voldoet aan de daaraan ingevolge artikel 56 van de Woningwet gestelde eisen, nu zij dient ter bescherming van het belang dat ten behoeve van het bouwplan in voldoende parkeerruimte op eigen terrein wordt voorzien.

Bij het nieuwe besluit heeft het dagelijks bestuur voorts alsnog voldoende gemotiveerd dat het bouwplan is gesitueerd in het gebied dat in de Koepelnota is getypeerd als niet-planmatige uitbreiding en voldoet aan de voor dat gebiedstype gestelde welstandscriteria.

2.12. De beroepen zijn ongegrond.

2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. verklaart de beroepen tegen het besluit van 5 november 2009 ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van Staat.

w.g. Polak w.g. Hanrath
voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010