Zuidplas, afwijken door b&w van welstandsadvies

De gemeente heeft vergunning verleend voor de bouw van een bedrijfsruimte met bedrijfswoning, ondanks een negatief welstandsadvies. De welstandscommissie baseerde zich expliciet op de criteria van de welstandsnota, het college acht het welstandsadvies niet consistent, en zet er zijn eigen interpretatie van de welstandsaspecten tegenover. Het college maakte daarbij géén gebruik van een second opinion.
De Raad van State meent dat het college op een juiste manier gebruik gemaakt heeft van zijn wettelijke bevoegdheid om af te wijken van het welstandsadvies. Het is daarbij opmerkelijk dat het college zich voor zijn welstandsoordeel kennelijk niet hoeft te baseren op de welstandscriteria uit de welstandsnota - dat is in elk geval niet expliciet in deze uitspraak aan de orde.

LJN: BN2624, Raad van State , 200904332/1/H1
Datum uitspraak:    28-07-2010
Datum publicatie:    28-07-2010
Rechtsgebied:    Bouwen
Soort procedure:    Hoger beroep
Inhoudsindicatie:    Bij besluit van 19 juli 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zevenhuizen-Moerkapelle, thans: Zuidplas (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een bedrijfsruimte met inpandige bedrijfswoning op het perceel [locatie 1, 2 en 3] te [plaats] (hierna: het perceel).
Uitspraak
200904332/1/H1.
Datum uitspraak: 28 juli 2010

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 7 mei 2009 in zaken nrs. 08/1312, 08/1214 en 08/1198 in het geding tussen:

[appellant sub 1],
[appellant sub 2]

en

het college van burgemeester en wethouders van Zevenhuizen-Moerkapelle, thans: Zuidplas.

1. Procesverloop

Bij besluit van 19 juli 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zevenhuizen-Moerkapelle, thans: Zuidplas (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een bedrijfsruimte met inpandige bedrijfswoning op het perceel [locatie 1, 2 en 3] te [plaats] (hierna: het perceel).

Bij besluit van 8 januari 2008 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 7 mei 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juni 2009, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juni 2009, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 12 juli 2009. [appellant sub 2] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 13 juli 2009.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2010, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. A. Vinkenborg, en het college, vertegenwoordigd door A.P. de Vries, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Ter zitting heeft het college een nader stuk overgelegd.

Bij brieven van 3 februari 2009 en 5 februari 2010 heeft [appellant sub 1] een reactie ingediend.

Bij brief van 17 februari 2010 heeft het college een reactie ingediend.

Het college heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 18 mei 2010, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 2], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door A.P. de Vries, zijn verschenen.

Bij brief van 27 mei 2010 heeft [appellant sub 1] een reactie ingediend.

Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft gesloten.

2. Overwegingen

2.1. Artikel 8:58, eerste lid, van de Awb bepaalt dat partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. Deze bepaling beoogt, blijkens de daarop gegeven toelichting, een behoorlijk verloop van de procedure te waarborgen. Uit deze strekking volgt dat de rechter - binnen het kader van een goede procesorde - de mogelijkheid heeft stukken die binnen tien dagen voor de zitting of eerst ter zitting zijn overgelegd al dan niet in de procedure toe te laten.

In dit geval heeft het college binnen tien dagen voor de zitting van 18 mei 2010 de door de Afdeling gevraagde berekeningen van de Milieudienst uit 2008 overgelegd. [appellant sub 1] heeft dit stuk, naar gesteld, in eerste instantie per post onvolledig ontvangen, maar heeft het stuk ter zitting van 18 mei 2010 in zijn geheel ontvangen. Vervolgens is hij in de gelegenheid gesteld binnen twee weken na deze zitting een reactie op dit stuk in te dienen. [appellant sub 1] heeft gebruik gemaakt van deze gelegenheid en heeft daarbij aangegeven geen noodzaak te zien voor een nadere zitting. Onder deze omstandigheden bestaat, hoewel het college de relevante stukken met betrekking tot de luchtkwaliteit eerder had kunnen overleggen, geen grond om het nadere stuk wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.

2.2. Het bouwplan voorziet in het oprichten van een bedrijfsruimte in twee en gedeeltelijk drie bouwlagen met een bruto vloeroppervlakte van 3688 m² ten behoeve van de verkoop van meubelen met inpandige bedrijfswoning op het perceel.

2.3. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dorpsgebied Zevenhuizen". Het college heeft daarvan vrijstelling verleend.

2.4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen vrijstelling kan verlenen omdat het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) is herzien.

2.4.1. Ingevolge artikel 19, vierde lid, van de WRO, voor zover thans van belang, wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien. In dit geval heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling verleend, zodat het vierde lid van dat artikel niet van toepassing is.

2.5. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kon verlenen voor het bouwplan. Hij voert daartoe aan dat de aanwijzing van categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO waaraan de rechtbank heeft getoetst, is vastgesteld nadat vrijstelling was verleend. Voorts voert hij daartoe aan dat niet is voldaan aan de randvoorwaarde die aan de aanwijzing is verbonden, aangezien bij de berekening van de gevolgen van het bouwplan voor de luchtkwaliteit geen rekening is gehouden met de aanleg van de omleidingsweg N219.

2.5.1. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen.

Ingevolge de aanwijzing van categorieën van gevallen als hier bedoeld, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bestemmingsplan verlenen voor:

1. Het bouwen ten behoeve van de woonfunctie (woningen, woonzorgcentra, woonwagens, et cetera) - inclusief bij die functies behorende bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijde en voorzieningen (garages, carports, parkeerkelders, zwembaden, et cetera) - en het omzetten van bestaande functies naar een woonfunctie.

2. (…).

3. Het oprichten van winkels, bedrijvigheid en kantoren en de daarbij behorende voorzieningen en het omzetten van bestaande functies naar winkel-, bedrijfs- en kantoorfuncties.

4. (..).

5. (…).

6. (…).

Daarbij is als randvoorwaarde aan de aanwijzing verbonden:

Plannen mogen niet strijdig zijn met de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 genoemde grenswaarden. Indien sprake is van overschrijding van de daggrenswaarde voor fijn stof mag de vrijstelling wel gebruikt worden, mits de concentratie van de buitenlucht per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.

2.5.2. Aangezien ten tijde van het besluit van 8 januari 2008 de aanwijzing gold, die het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten) op 9 oktober 2007 heeft vastgesteld, heeft de rechtbank het besluit van 8 januari 2008 terecht daaraan getoetst.

2.5.3. De Afdeling leest voormelde randvoorwaarde in de aanwijzing van categorieën van gevallen aldus, dat plannen niet strijdig mogen zijn met artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer.

2.5.4. Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde ten tijde van het besluit van 8 januari 2008, kunnen bestuursorganen de in het tweede lid bedoelde bevoegdheden of de daar bedoelde wettelijke voorschriften, waarvan de uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, uitoefenen dan wel toepassen in gevallen waarin bij een uitoefening of toepassing aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.

Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, zijn de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden of wettelijke voorschriften de bevoegdheden en wettelijke voorschriften, bedoeld in de artikel 19 van de WRO.

Ingevolge voorschrift 2.1., eerste lid, van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor stikstofdioxide de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:

a. 200 microgram per m³ als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en

b. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.

Ingevolge voorschrift 4.1. van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:

a. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;

b. 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.

2.5.5. In de berekeningen van de Milieudienst uit 2008 is vermeld dat de grenswaarden van stikstofdioxide niet worden overschreden en de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie van zwevende deeltjes achttien maal per kalenderjaar wordt overschreden en daarmee binnen de vastgestelde grens blijft. Anders dan [appellant sub 1] heeft aangevoerd, is in deze berekeningen terecht niet de aanleg van de omleidingsweg N219 betrokken nu niet is gebleken dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 8 januari 2008 reeds vaststond dat en wanneer deze weg zou worden aangelegd. [appellant sub 1] is ter zitting van 18 mei 2010 voorgehouden dat het college met het overleggen van deze berekeningen aannemelijk heeft gemaakt dat het verlenen van vrijstelling niet leidt tot het overschrijden van de in bijlage 2 van de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden. [appellant sub 1] heeft dit ter zitting noch in zijn brief van 27 mei 2010 bestreden. Het college heeft derhalve, gelet op artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, vrijstelling kunnen verlenen voor het bouwplan.

Aan de vraag of het verlenen van vrijstelling voor het bouwplan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van stikstofdioxide of zwevende deeltjes wordt niet toegekomen.

2.6. De beroepsgrond dat het college bij het besluit van 8 januari 2008 rekening had behoren te houden met de op dat moment nog niet in werking getreden Dienstenwet heeft [appellant sub 1] niet in beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet al voor de rechtbank had kunnen worden aangevoerd en [appellant sub 1] dat uit een oogpunt van een zorgvuldig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven en kan hij reeds daarom niet slagen.

2.7. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Daartoe wijzen zij erop dat de welstandscommissie Dorp, Stad & Land (hierna: de welstandscommissie) in haar advies van 10 december 2004 heeft geconstateerd dat de compositie van de hoofdmassa, de compositie van de gevelindeling en het materiaal- en kleurgebruik in strijd zijn met de welstandsnota.

2.7.1. In haar advies van 10 december 2004 heeft de welstandscommissie zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Daartoe heeft zij aangegeven dat het bouwplan in strijd is met de welstandsnota, onder meer vanwege de compositie van de hoofdmassa, de compositie van de gevelindeling en het materiaal- en kleurgebruik.

2.7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 januari 2004 in zaak nr. 200302463/1), heeft het college ingevolge vaste jurisprudentie de mogelijkheid af te wijken van het advies van de welstandscommissie.

Het college heeft gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. Daartoe heeft het aangegeven dat het de adviezen van de welstandscommissie niet als voldoende consistent beschouwt. Ter zitting van 25 januari 2010 heeft het college toegelicht, dat het daarmee heeft bedoeld dat het bedrijf van [vergunninghoudster] een bepaalde omvang heeft en dat het college deze omvang door het verlenen van vrijstelling aanvaardbaar heeft geacht, zodat zijns inziens voorbij kan worden gegaan aan de kritiek van de welstandscommissie op de compositie van de hoofdmassa. Ten aanzien van de gevelindeling heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de vermeende grootschaligheid van het gevelelement aan de voorzijde in positieve zin de entree van het gebouw benadrukt en dat het door de welstandscommissie als onrustig ervaren beeld juist aangeeft wat de tussenliggende en achterliggende geveldelen zijn. Het college heeft ten aanzien van de door de welstandscommissie gewenste gelijkwaardigheid in materiaal- en kleurkeuze overwogen dat het dit van ondergeschikt belang acht, omdat een deel van het bouwplan aan het zicht is onttrokken door de omliggende bebouwing van de Ringvaartdijk.

Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aanvoeren, heeft het college, dat in dezen beoordelingsvrijheid toekomt, zich, gelet op het vorenstaande, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het betoog faalt.

2.8. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.8.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.W.J. Sloots, ambtenaar van Staat.

w.g. Van der Spoel w.g. Sloots
voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2010