1 Vergunningvrij bouwen en ruimtelijke kwaliteit

Managementsamenvatting

Het doel van de ruimtelijke ordening is het bereiken van ruimtelijke kwaliteit. Zo staat het in de Wet ruimtelijke ordening en in menig politiek en bestuurlijk programma. We willen immers allen wonen en werken in een omgeving met karakter en identiteit, een omgeving waar het goed toeven is en die uitnodigt tot een optimale ontplooiing. Voor het behoud van de waarde van het vastgoed is de continue zorg voor kwaliteit onontbeerlijk.
De verantwoordelijkheid voor ruimtelijke kwaliteit ligt zo dicht mogelijk bij de burgers die het aangaat: in handen van het gemeentebestuur. De gemeente is als geen ander bestuur in staat om nauwkeurig, aan de locatie aangepast beleid te ontwikkelen. Zorgvuldig beleid voor gebieden met hun eigen identiteit en karakter.
Gemeenten hebben diverse instrumenten om hun wensen met betrekking tot de ruimtelijke kwaliteit vorm te geven. De belangrijkste (lokale) instrumenten zijn:
Structuurvisie en bestemmingsplan (Wro)
Welstandsbeleid, Bouwbesluit, Bouwverordening (Woningwet)
Cultuurhistorie en monumentenzorg (Monumentenwet)
Landschapsontwikkelingsbeleid

Natuurlijk zijn er nog tal van andere instrumenten — soms zonder wettelijke grondslag — die ingezet kunnen worden voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit (beeldkwaliteitsplannen, kwaliteitsteams, architectuurbeleid, prijsvragen en manifestaties, reclamebeleid, beleid voor de openbare ruimte en voor specifieke gebieden, overdracht van gebiedsbeheer aan bewonersgroepen of organisaties, etc.). In het kader van deze brochure komen die instrumenten slechts zijdelings aan bod.
Sinds 1 oktober 2010, met de invoering van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo), is er voor de gemeenten nogal wat veranderd. Niet alleen zijn tal van procedures en vergunningstelsels versimpeld, verkort, en in één omgevingsvergunning samengevoegd, ook is het aantal bouwwerken dat zonder vergunning kan worden gerealiseerd flink uitgebreid. Die uitbreiding heeft onmiskenbaar gevolgen voor het bestaande kwaliteitsinstrumentarium van de gemeenten. De wetgever wil de teugels op het terrein van het bouwen wat vieren (deregulering) en een deel van de verantwoordelijkheid voor ruimtelijke kwaliteit neerleggen bij de initiatiefnemer zelf. Voor veel gebieden die grotendeels aan het (openbaar) zicht zijn onttrokken valt hiervoor ook best iets te zeggen. Er zijn in elke gemeente wel gebieden aan te wijzen waar het beperken van de spelregels goed te verdedigen valt. Er zijn echter in elke gemeente ook gebieden die door de burgerij juist erg kwetsbaar worden gevonden en waar de gemeente graag wil sturen op de kwaliteit van het gebouwde. Hoewel het vergunningvrije bouwen alleen op achtererven en zijerven die niet grenzen aan het openbaar gebied is toegestaan, zijn er situaties waarin ook deze erven in het volle zicht liggen. Vooral wanneer sprake is van ruime zijtuinen in oude lintstructuren en het landelijk gebied, maar ook wanneer binnenterreinen een semi-openbaar karakter hebben, zullen vergunningvrije bouwwerken van invloed zijn op de beeldkwaliteit van de publieke ruimte. Tot 1 oktober 2010 voerden de meeste gemeenten ook voor deze situaties een kwaliteitsbeleid, meestal door middel van het welstandstoezicht. Onder de Wabo kan dat niet meer; het is namelijk niet toegestaan (en feitelijk ook niet goed mogelijk) dat gemeenten eisen stellen aan de beeldkwaliteit van bouwwerken die zonder vergunning mogen worden gerealiseerd: vergunningvrij bouwen = welstandsvrij bouwen. Formeel is in het BOR niet de bepaling losgelaten dat elk bouwwerk moet voldoen aan redelijke eisen van welstand, maar (anders dan bij het Bouwbesluit, waar ook geen toets meer op bestaat), ontstaat er geen illegale situatie, wanneer iemand zich niet aan die bepaling houdt. Strijd met het Bouwbesluit kan door handhaving achteraf rechtgezet worden, strijd met redelijke eisen van welstand niet. Alleen uitzonderlijke wanstaltigheden die een welstandsexces vormen, kunnen repressief aangepakt worden.
De wetgever heeft geen rekening willen of kunnen houden met de uiteenlopende stedenbouwkundige opzet van de verschillende gebieden. De regels voor vergunningvrij bouwen zijn overal in het land gelijk. Wel heeft de wetgever de gemeente expliciet een rol gegeven om vast te stellen waar meer en minder regelend wordt opgetreden. De wetgever heeft hierbij de centrale rol toebedeeld aan het bestemmingsplan. Wanneer het bestemmingsplan ruime mogelijkheden schept voor bouwen op achtererven, dan is er geen toets meer mogelijk op hoe die bebouwing er uitziet.

Het is daarom noodzakelijk dat gemeentebesturen zich van tevoren bewust zijn van de kansen en de risico’s die het vergunningvrije bouwen voor specifieke situaties oplevert. Deze handreiking geeft aan hoe de bestemmingsplannen, het welstandsbeleid en het cultuurhistorische beleid gebruikt kunnen worden om lokaal maatwerk te leveren.

Met de Wabo en het bijbehorende Besluit Omgevingsrecht (BOR) worden vele soorten vergunningvrije bouwwerken mogelijk gemaakt. In deze handreiking wordt een tweedeling gehanteerd:

1. Kleine vergunningvrije bouwwerken: uitbreidingen van 2,5 meter diep aan de zijkant en achterkant van ieder hoofdgebouw, schuurtjes, erfscheidingen, dakkapellen op het achterdak e.d. Het gaat grofweg om dezelfde bouwwerken die sinds 2003 al zonder bouwvergunning gebouwd konden worden; nu mogen ze echter ook bij niet-woningen worden gebouwd. Deze categorie mag overal worden gerealiseerd, ongeacht de bepalingen van het bestemmingsplan. De belangrijkste uitzondering: vergunningvrij bouwen is niet toegestaan bij monumenten en in door het rijk aangewezen beschermde stads- en dorpsgezichten. (De complete lijst vergunningvrije bouwwerken in deze categorie staat in art. 2 van bijlage II van het BOR)

2. Omvangrijke vergunningvrije bouwwerken: alle bouwwerken op zij- en achtererven die niet in strijd zijn met het bestemmingsplan, mogen gebouwd worden zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning nodig is, mits ze niet hoger zijn dan 5 meter. Ook hier geldt als belangrijkste uitzondering dat bij monumenten en in rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten wel altijd een omgevingsvergunning voor het bouwen nodig is. (De regels voor deze categorie staan in art. 3 van bijlage II van het BOR)

tabel 1

Uit tabel 1 blijkt dat gemeenten nauwelijks mogelijkheden hebben om de kwaliteit van het kleine vergunningvrije bouwen te beïnvloeden. De nationale regels zijn hier leidend. Alleen aan of in gebouwen en gebieden die op de gemeentelijke, provinciale of rijks-monumentenlijst staan, is vergunningvrij bouwen niet toegestaan. Ook voor kleine bouwwerken is dan een vergunning vereist, die om advies wordt voorgelegd aan de welstands- en monumentencommissie. Door plaatsing van cultuurhistorisch waardevolle gebouwen op de lokale monumentenlijst kan een gemeente de aan- en bijgebouwen dus onder het vergunningenregime brengen.
Uit de tabel blijkt ook dat de gemeente meer instrumenten heeft om de invloed van het omvangrijke vergunningvrije bouwen op de ruimtelijke kwaliteit te reguleren. De instrumenten op een rijtje:

  1. 1. Communicatie en vooroverleg. De regels voor vergunningvrij bouwen zijn bijzonder complex. Het is daarom verstandig om in een vroeg stadium met initiatiefnemers te overleggen over hun bouwplannen, zelfs als het om vergunningvrije bouwwerken gaat. Daarbij kan ook gesproken worden over de kwaliteit van de vergunningvrije bouwwerken in relatie tot de gemeentelijke ambities voor ruimtelijke kwaliteit en de identiteit van het gebied. Vaak zal dit overleg plaatsvinden in het kader van de planologische toets. Hoewel een welstandsbeoordeling voor het omvangrijke vergunningvrije bouwen niet aan de orde is, kan ook een gemandateerd lid of de secretaris van de welstandscommissie hier goed werk doen.
  1. 2. Stringent bestemmingsplan. Het omvangrijke vergunningvrije bouwen moet voldoen aan de bepalingen van het bestemmingsplan. Een gedetailleerd bestemmingsplan kan verregaande beperkingen stellen aan de ruimte om buiten het hoofdgebouw nog aanbouwen en bijgebouwen te realiseren. Ook kunnen in het bestemmingsplan eisen gesteld worden aan goothoogte en nokhoogte, aan de situering van gebouwen op een erf en aan de bouwvolumes. Tenslotte kunnen ook de gebiedskarakteristieken uit het bestemmingsplan grenzen stellen aan het vergunningvrije bouwen: in het bestemmingsplan beschreven karakteristieke open zichtlijnen kunnen niet met omvangrijke vergunningvrije bouwwerken worden dichtgezet, omdat daarmee deze bouwwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan. De ‘nadere eisen’ die in veel bestemmingsplannen zijn opgenomen als randvoorwaarde aan bouwwerken zijn echter, blijkens recente jurisprudentie, niet op het vergunningvrije bouwen van toepassing. Nadere eisen kunnen namelijk alleen in een vergunningentraject worden afgedwongen.
  1. 3. Afwijkingenbeleid. Veel bestemmingsplannen kennen de bepaling dat voor beperkte oppervlaktes of objecten afwijking van het regime uit het bestemmingsplan mogelijk is. De gemeente kan eisen stellen aan bouwwerken die met een afwijking worden gerealiseerd — ook eisen die te maken hebben met de kleur, de vorm of het materiaal van het bouwwerk. In een beleidsnota kan de gemeente vastleggen welke randvoorwaarden er in elk geval gelden bij het verlenen van afwijkingen voor specifieke bouwwerken. Het afwijkingsbeleid is niet alleen relevant voor zgn. binnenplanse afwijkingen, maar ook voor de afwijkingen op grond van de landelijk geldende ‘planologische kruimelregeling’ (art. 4 BOR). De combinatie van een stringent bestemmingsplan en een ruimhartig afwijkingenbeleid maakt gebiedsgerichte sturing op ruimtelijke kwaliteit mogelijk.
  1. 4. Dubbelbestemming. Door in cultuurhistorisch waardevolle gebieden in het bestemmingsplan de dubbelbestemming ‘waarde — cultuurhistorie’ vast te leggen, is het mogelijk de beeldkwaliteit van bouwwerken te beïnvloeden. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat een witgepleisterd bijgebouw in strijd is met het bestemmingsplan, wanneer de bestaande waardevolle bebouwing geheel in baksteen is opgetrokken.
  1. 5. Sturing met het welstandsbeleid. Voor een viertal bouwwerken maakt het BOR sturing via het welstandsbeleid mogelijk. Het gaat om dakkapellen, dakramen, aan- en bijgebouwen en schuttingen van 2 meter hoog aan de voorzijde of naar de straat gekeerde zijkant van een hoofdgebouw. Voor deze bouwwerken is normaliter een omgevingsvergunning nodig, omdat een welstandstoets op deze zichtlocaties vaak gewenst wordt geacht. Een gemeente kan echter, door expliciet te bepalen dat voor deze bouwwerken geen welstandseisen gelden, de verplichting tot het vragen van een omgevingsvergunning ongedaan maken.
  1. 6. Aanwijzing tot monument. Voor bouwwerken in, aan, op en bij monumenten is altijd een omgevingsvergunning nodig. Dat geldt niet alleen voor rijksmonumenten, maar ook voor gemeentelijke monumenten. Het verdient overweging om bijzondere bouwwerken die nu de status van een ‘beeldbepalend pand’ hebben alsnog onder de bescherming van de Monumentenwet te brengen door ze op de gemeentelijke monumentenlijst op te nemen. Daarmee wordt het mogelijk om via de omgevingsvergunning voor het bouwen kwaliteitseisen te stellen aan bijgebouwen en aanbouwen.
  1. 7. Aanwijzing tot gemeentelijk monumentaal terrein. In zeer bijzondere situaties is het denkbaar dat een gemeente een heel gebied aanwijst tot monument. Het instrument is eigenlijk bedoeld voor aanwijzing tot gemeentelijk archeologisch monument, maar daartoe niet beperkt. Het is ook mogelijk om cultuurhistorisch zeer waardevolle terreinen (zoals buitenplaatsen en landgoederen) aan te wijzen. Ook op zulke terreinen is voor het bouwen van bijgebouwen, het uitbreiden van het hoofdgebouw of het realiseren van priëlen, dakkapellen en schuttingen een omgevingsvergunning voor het bouwen nodig.
  1. 8. Excessenregeling uit de welstandsnota. Vergunningvrije bouwwerken, ook de kleine, mogen geen welstandsexces vormen. De excessenregeling uit de welstandsnota is een instrument om een absolute ondergrens aan wanstaltigheid te handhaven. Wanneer een bouwwerk leidt tot een ernstige aantasting van de beeldkwaliteit (door armoedig materiaalgebruik, door verval en verloedering, of door schreeuwende, contrasterende kleuren of vormen) dan kan de gemeente op grond van de welstandsnota via een handhavingsactie eisen dat aan het exces een eind gemaakt wordt. De ervaring leert dat dergelijke handhavingsacties weliswaar kostbaar en tijdrovend zijn, maar dat er een belangrijk signaal van uit gaat.
  1. 9. Tenslotte is het mogelijk om in privaatrechtelijke overeenkomsten kwaliteitseisen te stellen. Te denken valt aan voorwaarden bij gronduitgifte, aan contracten met ontwikkelaars en corporaties, maar ook aan overeenkomsten over particulier buurtbeheer met bewonersgroepen of met ondernemersorganisaties bij beheer van bedrijventerreinen. Omdat deze contracten zeer divers kunnen zijn, maar geen publiekrechtelijke sturingsmogelijkheden kennen, blijven ze in dit boekje verder buiten bespreking.

De Federatie Welstand en het Team Ruimtelijke Kwaliteit Nederland (het expertisenetwerk van de regionale welstands- en monumentenorganisaties) bieden u deze handreiking aan als middel om de ruimtelijke kwaliteit van uw gemeente te behouden en te bevorderen. Sommige van de hier gepresenteerde instrumenten zijn in relatie tot het vergunningvrije bouwen op dit moment nog nauwelijks uitgekristalliseerd. Op de website www.fw.nl zullen regelmatig updates verschijnen, worden cases uitgewerkt en wordt jurisprudentie bijgehouden met betrekking tot het vergunningvrije bouwen en ruimtelijke kwaliteit.