8a Vergunningvrij bouwen en ruimtelijke kwaliteit

Afwijkingsbeleid — Binnen- en buitenplanse

afwijkingen, kruimelregeling. Nadere eisen.

Strijdig gebruik, bestemmingsplanwijziging

1. Tekst uit de handreiking 'Vergunningvrij Bouwen en ruimtelijke kwaliteit'
2. Voorbeelden
3. Jurisprudentie


1. Tekst uit de handreiking 'Vergunningvrij Bouwen en ruimtelijke kwaliteit'

Veel gemeenten hebben na 2008, toen de nieuwe Wro van kracht werd, een ontheffingenbeleid geformuleerd voor veel voorkomende kleine bouwplannen die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het Rijk had in art. 3.23 van de Wro geregeld dat gemeenten ontheffing kunnen verlenen van het bestemmingsplan voor bouwwerken van beperkte betekenis. Om welke bouwwerken het ging, werd vermeld in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), art. 4.1.1: de zogenoemde kruimelregeling.
Deze regels zijn nu gewijzigd. Ontheffing is afwijking geworden, en in de Wabo (art. 2.12) is geregeld dat B&W kunnen afwijken van het bestemmingsplan in specifieke ‘kruimel’-gevallen. De lijst met kruimelgevallen is thans te vinden in het Besluit Omgevingsrecht (bijlage II, art. 4). De tekst daarvan wijkt enigszins af van de regels die twee jaar geleden in het Besluit ruimtelijke ordening stonden. Veel van de zeer recent opgestelde beleidsnota’s voor buitenplanse ontheffingen zijn dan ook inmiddels verouderd.
In het ontheffingenbeleid, dat veel gemeenten voor de kruimelregeling hebben opgesteld, werd er vanuit gegaan dat de bouwplannen waarvoor ontheffing werd verleend, na planologische toestemming nog wel de reguliere bouwaanvraagprocedure dienden te doorlopen. Ze zouden dus ook getoetst worden aan redelijke eisen van welstand. Dat is voortaan geen regel meer. De kruimelgevallen die passen binnen de grenzen van het omvangrijke vergunningvrije bouwen zijn voortaan vergunningvrij, op het moment dat de afwijking van het bestemmingsplan is verleend. Dat betekent dus dat een 5 meter hoge loods van 150 m2 op het achtererf, die niet past in het bestemmingsplan, maar waarvoor B&W een afwijking toestaan op grond van de kruimelregeling, niet meer wordt beoordeeld op redelijke eisen van welstand.
B&W hebben echter het recht om voorwaarden te stellen aan de verleende afwijking. Om willekeur te voorkomen en om het mogelijk te maken om niet voor elke afwijking opnieuw een zware voorbereidings- en besluitvormingsprocedure te doorlopen, lijkt het verstandig om een afwijkingsbeleid vast te stellen. Beleid voor afwijking van het bestemmingsplan is sinds de Wabo van groot belang, omdat de termijnen zo krap zijn. Voor de binnenplanse afwijkingen van het bestemmingsplan en voor afwijkingen op grond van de ‘kruimellijst’, waarvoor een omgevingsvergunning kan worden verleend zonder dat wijziging van het bestemmingsplan zelf nodig is, geldt de reguliere procedure voor een omgevingsvergunning (in art. 3.10 Wabo worden de binnenplanse afwijkingen en de kruimellijstgevallen namelijk niet genoemd). Dat is anders dan in het verleden: afwijkingen van het bestemmingsplan worden niet meer ter inzage gelegd en er is geen zienswijze-procedure. Acht weken nadat de aanvraag is ingediend moet er een besluit zijn genomen, anders wordt de aanvraag van rechtswege gehonoreerd.
Door beleid vast te stellen, voorkomt een gemeente dat voor elke aanvraag afzonderlijk het wiel moet worden uitgevonden. Een helder afwijkingenbeleid schept duidelijkheid voor burgers, ondernemers en ambtenaren over de randvoorwaarden waaronder medewerking kan worden verleend.
De ‘vergunning voor strijdig planologisch gebruik’ (het oude projectbesluit) valt wel onder de uitgebreide procedure van 26 weken, en daarmee onder de uniforme voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht.
De mogelijkheid tot het stellen van voorwaarden of nadere eisen schept de ruimte om via het afwijkingsbeleid alsnog kwaliteitseisen te stellen aan bouwwerken, waarvoor geen omgevingsvergunning voor het bouwen is vereist.

Een tekstvoorbeeld uit het ontheffingenbeleid van de gemeente Bernisse:

Bron: Gemeente Bernisse, Beleidsregels Planologische Afwijkings-mogelijkheden

Afwijkingen van het bestemmingsplan voor specifiek benoemde categorieën bouwwerken binnen en buiten de bebouwde kom zijn in Bernisse mogelijk onder de voorwaarden dat:

— het aantal parkeerplekken op het eigen erf mag niet worden verminderd en dient afgestemd te zijn op de gebruiksmogelijkheden na ontheffing;
— de uitbreiding of het bijgebouw is in overeenstemming met de uitgangspunten, zoals verwoord in de welstandsnota en naar het oordeel van de welstandscommissie;
— het aantal woningen gelijk blijft;
— de genoemde beleidsregels gelden niet voor gronden buiten het bouwvlak of voor gebieden met de aanduiding ‘zonder gebouwen’ of gebieden met de bestemming ‘tuin’, tenzij op grond van het bestemmingsplan op de bestemming ‘tuin’ gebouwen mogen worden gebouwd;
— het beoogde gebruik van de uitbreiding of het bijgebouw mag niet afwijken van het bestaand gebruik van het hoofdgebouw.

Deze passage wekt op het eerste gezicht verwondering. Een bijbehorend bouwwerk, dat via een afwijking van het bestemmingsplan op het achtererf mogelijk wordt gemaakt, is immers (binnen de maten van het BOR) vergunningvrij. Hoe kan het dan worden voorgelegd aan de welstandscommissie voor een advies omtrent de welstandseisen? Vergunningvrije bouwwerken worden immers niet getoetst?
Op zichzelf is dat juist. Daar staat tegenover dat een gemeente alleen in staat is om een afwijking van het bestemmingsplan toe te staan, indien bekend is voor welk plan die afwijking bedoeld is. De gemeente is op grond van de Wabo bevoegd om alle informatie op te vragen die redelijkerwijs nodig geacht wordt om een ‘vergunning voor strijdig planologisch gebruik’ of een afwijking van het bestemmingsplan te kunnen verlenen (op grond van de Ministeriële Regeling Omgevingsrecht, art. 3.2 onder b.).
Deze bevoegdheid gaat niet zo ver dat er kant-en-klare bestektekeningen kunnen worden verlangd voor een vergunningvrij bouwwerk, maar wel gevel- en plattegrondtekeningen van de beoogde situatie, opdat het welstandsadvies kan worden afgegeven. Let wel: het zo bedoelde welstandsadvies is van een andere aard dan het wettelijke advies in het kader van de omgevingsvergunning voor het bouwen. Het is nu een vrijwillig door de gemeente gevraagd advies, om te bepalen of voor dit specifieke geval een afwijking van het bestemmingsplan binnen de beleidsuitgangspunten valt.
Het is ook mogelijk om nadere eisen te stellen aan bebouwing die wèl voldoet aan de bepalingen van het bestemmingsplan. Een voorbeeld uit de praktijk: aan een bouwwerk dat past binnen de bepalingen van het bestemmingsplan kan de nadere eis gesteld worden dat maatregelen ter voorkoming van geluidhinder moeten worden genomen. Het is te verdedigen dat een vergunningvrij bouwwerk dat geluidsoverlast oplevert, dus in strijd is met het bestemmingsplan en niet (zonder vergunning) gebouwd mag worden.
Zeer recente jurisprudentie bepaalt echter dat dergelijke nadere eisen uitsluitend een rol kunnen spelen in de vergunningsprocedure: aan een omgevingsvergunning kunnen de nadere eisen gesteld worden, indien het bestemmingsplan die mogelijkheid schept. Bij vergunningvrij bouwen is per definitie geen vergunningprocedure aan de orde, en derhalve kunnen er aan vergunningvrije bouwwerken geen nadere eisen gesteld worden — niet ter voorkoming van geluidhinder en ook niet in het belang van de beeldkwaliteit, aldus de voorzieningenrechtbank Den Bosch (zie hieronder).


2. Voorbeelden

Bron: Gemeente Duiven
Beleidsregels planologische afwijkings-mogelijkheden, 8 februari 2011

1.6 Randvoorwaarden

Er kan alleen conform de gemeentelijke beleidsregels worden afgeweken van het bestemmingsplan als aan de volgende voorwaarden is voldaan:

  • de belangen van de eigenaren en/of gebruikers van betrokken en nabijgelegen gronden worden niet onevenredig geschaad;

  • er wordt aangetoond dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet worden aangetast (indien van toepassing)

  • uitbreiding of het bijgebouw is in overeenstemming met de uitgangspunten, zoals verwoord in de welstandsnota en naar het oordeel van de welstandscommissie;

  • het straat- en bebouwingsbeeld wordt niet geschaad (geen strijd met redelijke eisen van welstand en stedenbouwkundige eisen);

  • de verkeersveiligheidsbelangen worden niet onevenredig geschaad.


3. Jurisprudentie

Oss, vergunningsvrij tuinpaviljoen

Voorzieningenrechter Den Bosch, 22-10-2010 (publicatie 29-10-2010). LJN: BO2154
Een paviljoen in een achtertuin in het centrum van Oss voldoet aan de regels voor vergunningvrij bouwen, en past in het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan maakt het mogelijk om aan bouwwerken ' nadere eisen'  te stellen, o.a. voor het weren van geluidhinder. De bezwaarde meent dat in dit geval ten aanzien van geluidhinder nadere eisen hadden moeten worden gesteld. Maar de voorzieningenrechter is van oordeel dat nadere eisen uitsluitend in het kader van een vergunningenprocedure kunnen worden gesteld. Nadere eisen gelden dus nooit, indien het bouwwerk op grond van het Besluit Omgevingsrecht en het bestemmingsplan vergunningvrij is.

Teteringen, vergunningvrij bouwwerk, afwijking bestemmingsplan
Voorzieningenrechter Breda, 16-2-2011
Betrokkene vraagt een omgevingsvergunning voor strijdig planologisch gebruik aan, omdat de garage die hij vergunningvrij wil bouwen, niet past binnen de maatvoering die het bestemmingsplan toelaat. Voor het plan is een (gebrekkige) bouw- en situatietekening overgelegd.
De voorzieningenrechter merkt op dat het betreffende bijbehorende bouwwerk vergunningvrij mag worden gerealiseerd, wanneer de omgevingsvergunning de juiste planologische ruimte heeft geschapen. Maar, hoewel het om een vergunningvrij bouwwerk gaat, is betrokkene toch niet vrij om binnen de grenzen van het vergunningvrije bouwen een ander bouwwerk te realiseren dan hij nu op de tekening heeft overgelegd. In de Ministeriële Regeling Omgevingsrecht (MOR) is immers bepaald dat een situatietekening vereist is bij een aanvraag voor afwijking van het bestemmingsplan. Wordt die aanvraag gehonoreerd, dan moet het (vergunningvrije) bouwwerk ook volgens die situatietekening worden gerealiseerd, en niet op een andere manier.