8 Vergunningvrij bouwen en ruimtelijke kwaliteit

Stringent en gedetailleerd bestemmingsplan

1. Tekst uit de handreiking 'Vergunningvrij bouwen en ruimtelijke kwaliteit'
2. Voorbeelden
3. Jurisprudentie


1. Tekst uit Handreiking

Bestemmingsplan — gedetailleerd: rooilijnen, karakterisering, kappenplan

De betekenis van Artikel 3 van het BOR (bijlage II) is vergaand. Een gemeente kan met een globaal bestemmingsplan grote bouwoppervlaktes toestaan in het achtererfgebied. Als de betreffende bouwwerken voldoen aan de bepalingen van het bestemmingsplan, in overeenstemming zijn met Bouwbesluit en Bouwverordening en niet hoger zijn dan 5 meter, dan hoeft er geen bouwvergunning te worden aangevraagd en vindt er dus ook geen welstandsbeoordeling plaats. Indien zo’n bouwplan niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan, dan volstaat een omgevingsvergunning voor strijdig planologisch gebruik. Er hoeft geen vergunning voor het bouwen te worden aangevraagd, maar alleen een vergunning die de beperkingen van het bestemmingsplan opheft. Het kan gaan om een afwijking van de bestemmingsplanregels of om een nieuwe planologische afweging, vergelijkbaar met het ‘oude’ projectbesluit of de nog oudere art.19-procedure. Is zo’n deelvergunning voor planologisch gebruik eenmaal verleend, dan kan het bouwwerk zonder vergunning voor het bouwen (en dus zonder welstandstoets) worden gerealiseerd.
Het bestemmingsplan kan dus waar dat nodig wordt gevonden, grenzen stellen aan het omvangrijke vergunningvrije bouwen. De consequentie hiervan is dat in gebieden waar gemeentebesturen nadrukkelijk willen blijven sturen op de kwaliteit van het aanzicht, bijvoorbeeld in kwetsbare dorpslinten, er weer meer gedetailleerde bestemmingsplannen zullen moeten worden ingezet dan de afgelopen jaren gewoonte is geworden. De gewenste flexibiliteit zal en kan op een andere manier in deze meer op beheer gerichte bestemmingsplannen worden ondergebracht, bijvoorbeeld via de weg van het afwijkingsbeleid.
De meest vergaande (conserverende) vorm is door in het bestemmingsplan te bepalen dat buiten het bebouwde oppervlak geen enkele uitbreidingsruimte meer bestaat. Hier worden de mogelijkheden beperkt tot het kleine vergunningvrije bouwen, dat immers overal mogelijk is, ongeacht de beperkingen van het bestemmingsplan.
Het ligt voor de hand om de beperking van het vergunningvrije bouwen in het bestemmingsplan te zoeken in het stellen van grenzen aan de maatvoering (goothoogte, nokhoogte, kapvorm, bebouwingspercentage), de loop van rooilijnen, het onderscheid tussen bebouwd en onbebouwd erf en ‘tuin’.

Als voorbeeld nemen we de groene binnenterreinen in de gesloten bouwblokken van Amsterdam-Zuid. De stadsdeelraad hecht eraan dat die terreinen — privétuinen van de eigenaren — groen blijven, niet alleen uit een oogpunt van ruimtelijke kwaliteit, maar ook vanwege de opnamecapaciteit van regenwater, opdat bij noodweer voorkomen wordt dat de riolen overstromen. Door in een gedetailleerd bestemmingsplan achtergevelrooilijnen te tekenen en in de beschrijving op te nemen dat buiten die rooilijnen geen bebouwing is toegestaan (bijvoorbeeld door er de bestemming ‘tuin, onbebouwd’ aan te geven), kan het Stadsdeel Zuid voorkomen dat deze tuinen grotendeels worden volgebouwd. Overigens is de ruimte die blijft bestaan (2,5 meter aanbouw uit de achtergevel + een tuinhuis van 30 m2) voor dergelijke groene oases nog steeds aanzienlijk. Groene binnentuinen Amsterdam


Dat leidt ontegenzeggelijk tot meer gedetailleerde bestemmingsplannen. De mate waarin gedetailleerd wordt bestemd kan gerelateerd worden aan de bijzondere kenmerken van gebieden. Een kwetsbaar gebied vereist dan een meer gedetailleerd bestemmingsplan, een minder kwetsbaar gebied een globaler. Ook een globaal bestemmingsplan kan echter beperkingen stellen aan het vergunningvrije bouwen, en wel door zorgvuldig het karakter van het betreffende gebied in het bestemmingsplan te omschrijven.
In een bestemmingsplan kan bijvoorbeeld worden opgenomen dat een gebied gekenmerkt worden door een open strokenverkaveling. Het is voorstelbaar dat een bewoner gebruikt maakt van de bebouwingsruimte van het bestemmingsplan door de randen van zijn erf te bebouwen met één doorlopende strook van vergunningsvrije bijgebouwen, zodat er een besloten tuin ontstaat. Ook al past een dergelijke bebouwing qua oppervlakte wel binnen het bestemmingsplan, het is in strijd met het karakter van de open strokenverkaveling. Wie op die manier vergunningvrije bouwwerken realiseert, bouwt dus in strijd met het bestemmingsplan en dat is op grond van het BOR niet toegestaan.
Een bestemmingsplan kan, in de gebiedsbeschrijving, heel ver gaan in zijn karakterisering. In cultuurhistorisch waardevolle gebieden kan het bestemmingsplan bijvoorbeeld bepalingen bevatten over de kaprichting — en daarmee platte daken uitsluiten — of over het feit dat de karakteristieke bebouwing bestaat uit vrijstaande loonwerkerhuisjes.
De grens van wat toelaatbaar is in een bestemmingsplan, en in hoeverre de bestendiging van het karakter door het plan kan worden afgedwongen, verschilt van situatie tot situatie. Over het algemeen kan echter gezegd worden dat een bestemmingsplan bedoeld is om de ordening van de ruimte tot stand te brengen, in functies en bouwmassa, en niet voor de beeldkwaliteit of de monumentenzorg, al is er een kentering in het denken gaande. Expliciete regels voor materiaalgebruik, kleur, onderlinge verhoudingen van bouwwerken en binnen een bouwwerk horen in principe niet thuis in het bestemmingsplan. De wetgever heeft daarvoor immers het welstandsbeleid ingericht. Toch is de grens tussen welstand en bestemmingsplan niet scherp te trekken.
In een bestemmingsplan voor een cultuurhistorisch belangwekkend gebied (bijv. een beschermd stads- of dorpsgezicht) is meer toegestaan dan elders, en indien het voor een ‘goede ruimtelijke ordening’ vereist is, kunnen ook beeldkwaliteitsaspecten in het bestemmingsplan terecht komen.